郑建忠解读新政：探索养殖用海二级承包制改革 打造“苍南样本”

　　记者 朱笑颖

　　苍南是浙江省海洋渔业大县、温州市第一大海洋渔业县，浅海滩涂养殖业发达，紫菜养殖业更是支柱产业。特别是大渔湾区域，海域面积75600亩，是沿岸数万名群众的“海上耕田”。

　　2016年，苍南率先走上了探索养殖用海二级承包制的改革新路。2017年8月17日，县政府出台印发《苍南县浅海滩涂养殖用海发承包暂行管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)，并于2017年9月18日起实施。该《管理办法》旨在进一步保护和合理利用海域资源，全面规范养殖用海活动，减少养殖过程矛盾纠纷。

　　苍南出台该《管理办法》是基于怎么样的背景？《管理办法》有哪些规范用海的创新举措？将给养殖户带来哪些利好？县长郑建忠一一予以解读。

　　记者：苍南县在2017年8月份出台《苍南县浅海滩涂养殖用海发承包暂行管理办法(试行)》是基于什么样的背景？要重点解决什么问题？

　　郑建忠：我县拥有大渔湾、沿浦湾等三大天然港湾，浅海滩涂十分适合养殖紫菜。2006年之后，我县紫菜养殖效益越来越可观。随着外部经济环境变差，不少在外经商的人回乡从事紫菜养殖；加上近年来我县“一打三整治”专项行动的深入推进，很多“三无”船舶被打掉，不少渔民选择上岸谋求生计，加入到养殖行列中去，浅海滩涂就变成了稀缺资源。在利益驱使下，尤其在大渔湾养殖海区，渔民把浅海滩涂当做“门前海”，认为谁先占有就是谁的，为抢“地盘”大打出手，甚至出现了“海霸”。镇与镇、村与村、户与户之间的边界纠纷连年不断，造成了大渔湾海域社会极不稳定。其中光是2015年和2016年，县海洋与渔业局和乡镇下去协调纠纷达几十起，刑事拘留了十几个人。

　　在这样的背景下，苍南县委县政府将大渔湾规范化管理工作提上了议程，重点解决和根治养殖海区矛盾纠纷多发的顽疾，破解养殖用海乱象。 2016年开始，苍南以大渔湾海域为试点，开展专题研究部署，外出考察学习，不断摸索适合我县实际情况的管理方案，在全省率先探索出一条养殖用海改革新路子，打造出养殖用海规范化管理的“苍南样本”。

　　记者：《管理办法》适用的区域范围？

　　郑建忠：本办法目前主要在大渔湾海域开展试点工作，主要针对大渔湾海域的紫菜养殖用海承包进行规范管理，未来将会推广至沿浦湾等浅海滩涂养殖区域，管理品种将由紫菜向大黄鱼等其他养殖海产品延伸。

　　记者：苍南开启了对养殖用海二级承包制改革之路的积极探索。请问，什么是养殖用海二级承包制度？

　　郑建忠：所谓二级承包制度是指，县政府委托两家国有公司——苍南县海安渔港建设发展有限公司和苍南县大渔湾围垦建设开发有限公司(以下简称为“国有公司”)为一级发包单位，负责县域浅海滩涂养殖开发与管理，将养殖海区发包至沿海各村集体(一级承包对象)；村集体作为二级发包单位，取得承包权后再将养殖海域分包到各养殖户或合作社；个体户或合作社作为二级承包对象，与村集体签订合同，取得经营权，不得再流转。这样，在承包方缴纳全部租金后，由苍南县海洋与渔业局发放“养民证”，明确每户养殖区的经纬度坐标，可有效避免因养殖区交叉而导致纠纷。

　　二级承包制度是土地“三权分置”在海上的延续与创新。三权指的是“所有权、承包权和经营权”，通过二级承包制度，将海域的所有权归国有公司所有、承包权由村集体承包，养民通过二级承包获得经营权。土地“三权分置”的核心，是坚持承包权的长久不变，海域二级发包同样侧重承包权的相对稳定，经营权独立发挥作用。这对于优化配置海域资源，提高养殖生产绩效具有重大意义。

　　记者：《管理办法》对苍南养殖用海都作了哪些内容的规定？想达到什么样的预期效果？

　　郑建忠：《管理办法》这一规范性文件主要以《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国渔业法》等相关法律法规为依据，分别制定了总则、组织领导、实施程序、权利与义务、承包管理、承包租金、其他等7个章节23条规定，将如何发承包、如何收取租金、租金分配、管理主体等内容都给明确下来，让有关部门、乡镇、村集体都给参与进来，形成一个多层次的管理，以确保深入推进海域使用管理改革，切实维护海域养殖秩序的目标实现。

　　例如，在养殖用海承包租金使用管理方面，在大渔湾海域，我们以排为单位，一级发包国有公司目前按每排收取200元的使用租金。其中，20%作为两家国有公司日常经费管理；30%返还至乡镇，作为镇政府管理经费；50%返回到村集体，作为村集体资金，用于壮大村集体经济、村公益事业以及发包过程、养殖管理的费用。

　　记者：如果有新的养殖户也想加入到紫菜养殖中来，应该按照怎样的具体程序进行申请？

　　郑建忠：近年来，大渔湾海域紫菜养殖面积已经趋于饱和，一级发包总量基本保持不变，如果某个村有养殖户想进来就要有养殖户退出，没有养殖户退出就要遵循“大稳定、小调整”的原则进行调整，优先考虑老的紫菜养民，保证他们的利益。如果有新的养民想进来养紫菜，需要村里召开村民代表大会表决同意，引入适当的竞争机制。但要采取总量控制，不能盲目扩张，以免影响海洋生态和产业的可持续发展。

　　记者：目前，全县养殖用海的总体情况怎么样？这一轮养殖用海改革的成效体现在哪些方面？

　　郑建忠：大渔湾总共的海域面积为75600亩，养殖面积为55000亩左右，差不多是3万排紫菜，涉及的养殖户为1500余家，是我县著名的“海上耕田”。2016年以来，我县大渔湾海域已有1502名养殖户造册入档，发放养民证1493本，紫菜养殖秩序平稳。2016至2017年，我县共收取海域使用租金1018万元，大渔湾周边大渔镇、赤溪镇两个乡镇涉及19个村，两年共返还了500余万元，平均每个村可以拿到十几万元。

　　整个养殖用海二级承包改革的成效比较好。一是稳定了大渔湾的用海秩序，2015年、2016年我们每年要下海调解纠纷120次左右，其中乡镇干部最深有体会，一年365天，至少有180天在海上“劝架”。2016年二级承包改革后，纠纷基本上没有了，有效化解了社会矛盾和纠纷，实现了养殖用海规范化管理，整个渔区的生产恢复到“牧海耕渔”的平静状态。二是彻底扭转了养殖户“门前海”“祖宗海”的传统思维，有效落实海域国家所有、有偿使用的原则，实现了“依法用海、有偿用海”的法制目标。三是激活了村集体的造血功能，助力渔区乡村振兴。由于租金收入，养殖专业村集体年收入平均能达到十余万元，有的村甚至超过了40万元，2017年大渔湾海域沿岸的19个经济薄弱村均实现“摘帽”，村集体能更好地开展基础建设和其他民生事业，进而提高渔区群众生活水平，促进强村惠民。比如，赤溪的小岭村利用返还的租金成功建设了了渔用码头，解决了无码头可用的窘境。四是养民(合作社)依法取得养殖用海承包经营权后，可凭经营权获取苍南农商银行的信用贷款，实现产融结合，为紫菜养殖业提供了有效的资金支持。

　　记者：我县养殖用海二级承包改革下一步的计划是什么？

　　郑建忠：苍南将继续探索建立紫菜养殖保险基金，为养民提供养殖保险，提升养殖户抗风险能力；探索打造区域品牌，以“官山岛”区域品牌建设为抓手，提升紫菜等水产品精深加工，提高产品附加值，打通育苗、养殖、加工、销售全产业链，打响苍南品牌效益，有效提高渔区养民经济收入。